Юридическое заключение по вопросу о привлечения к административной ответственности организаций

Основные выводы заключения:

1. Деятельность по размещению отходов не может осуществляться вне объектов размещения отходов. При этом размещением отходов является деятельность с отходами, осуществляемая исключительно в объектах размещения (хранения либо захоронения) отходов;
2. Размещение отходов осуществляет организация, имеющая лицензию на деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I - IV классов опасности (в части размещения отходов) и осуществляющая фактические действия по размещению отходов (безотносительно указания в договоре условия о передаче права собственности на отходы);
3. Запрет на размещение отходов на объектах, не внесенных в государственный реестр объектов размещения отходов, должен соблюдаться исключительно организациями, имеющими лицензию на деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I - IV классов опасности (в части размещения отходов) и осуществляющими фактические действия по размещению отходов в эксплуатируемых объектах размещения отходов;
4. Юридические лица, передавшие отходы для размещения организации, эксплуатирующей объект размещения отходов, не могут быть привлечены к ответственности за несоблюдение п. 7 ст. 12 ФЗ «Об отходах производства и потребления», поскольку не обязаны соблюдать требования данного пункта Федерального закона. При этом указание в договоре передачи отходов условия о переходе права собственности на отходы, не имеет самостоятельного правового значения;
5. Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению;
6. Обязанность по проведению инвентаризации объектов размещения отходов и направлению характеристики для включения объекта размещения отходов в ГРОРО возложена на юридическое лицо и (или) индивидуального предпринимателя, эксплуатирующего данный объект размещения отходов.

Таким образом, юридические лица, передающие отходы для размещения организациям, эксплуатирующим объекты размещения отходов, не имеют объективной возможности для соблюдения п. 7 ст. 12 ФЗ «Об отходах производства и потребления» и, соответственно не могут быть привлечены к административной ответственности за его несоблюдение.

В соответствии с абз. 4 ст. 1 Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее – ФЗ «Об отходах производства и потребления») обращение с отходами – деятельность по сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов.

Согласно абз. 5 указанной статьи Федерального закона под размещением отходов понимается хранение и захоронение отходов. При этом в соответствии с абз. 7 ст. 1 ФЗ «Об отходах производства и потребления» под захоронением отходов понимается изоляция отходов, не подлежащих дальнейшей утилизации, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую среду.

Необходимо отметить, что под объектом размещения отходов понимается специально оборудованные сооружения, предназначенные для размещения отходов (полигон, шламохранилище, в том числе шламовый амбар, хвостохранилище, отвал горных пород и другое) и включающие в себя объекты хранения отходов и объекты захоронения отходов. На основании изложенного деятельность по размещению отходов не может осуществляться вне объектов размещения отходов.

Соответственно, размещением отходов является деятельность с отходами, осуществляемая исключительно в объектах размещения (хранения либо захоронения) отходов. В соответствии с п. 1 ст. 9 ФЗ «Об отходах производства и потребления» лицензирование деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I - IV классов опасности осуществляется в соответствии с ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 4 мая 2011 года № 99-ФЗ.

Согласно п. 30 ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» подлежит лицензированию деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I - IV классов опасности.

На основании изложенного, размещение отходов осуществляет организация, имеющая лицензию на деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I - IV классов опасности (в части размещения отходов) и осуществляющая фактические действия по размещению отходов (безотносительно указания в договоре условия о передаче права собственности на отходы).

Данная позиция подтверждается:

• Постановлением Конституционного Суда РФ от 5 марта 2013 г. № 5-П «По делу о проверке конституционности статьи 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды» и постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью «Тополь»;
• Постановлением Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17 марта 2009 года № 14561/08; - Постановлением Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 12 июля 2011 г. № 1752/11;
• Определением ВАС РФ от 22 июля 2013 г. № ВАС-9294/13 по делу № А05-8770/2012. В соответствии с п. 7 ст. 12 ФЗ «Об отходах производства и потребления» запрещается размещение отходов на объектах, не внесенных в государственный реестр объектов размещения отходов.

На основании изложенного, запрет на размещение отходов на объектах, не внесенных в государственный реестр объектов размещения отходов должен соблюдаться исключительно организациями, имеющими лицензию на деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I - IV классов опасности (в части размещения отходов) и осуществляющих фактические действия по размещению отходов в эксплуатируемых объектах размещения отходов.

При этом юридические лица, передавшие отходы для размещения организации, эксплуатирующей объект размещения отходов, безотносительно указания в договоре условия о передаче права собственности на отходы, не могут быть привлечены к ответственности за несоблюдение п. 7 ст. 12 ФЗ «Об отходах производства и потребления», поскольку не обязаны соблюдать требования данного пункта Федерального закона. В соответствии с ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое данным Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

При этом юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению. В соответствии со ст. 11 ФЗ «Об отходах производства и потребления» индивидуальные предприниматели и юридические лица при эксплуатации предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, связанной с обращением с отходами, обязаны, в числе прочего, проводить инвентаризацию отходов и объектов их размещения.

Необходимо отметить, что в соответствии с п. 4 Правил инвентаризации объектов размещения отходов (утв. Приказом Минприроды России от 25 февраля 2010 г. № 49) инвентаризация объектов размещения отходов проводится юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, эксплуатирующими эти объекты, не реже одного раза в пять лет.

При этом в соответствии с п. 6 указанного нормативного правового акта по завершении сбора и обработки информации об инвентаризации объектов размещения отходов на каждый объект размещения отходов составляется характеристика объекта размещения отходов, оформляемая в двух экземплярах согласно приложению к Правилам. Один экземпляр характеристики объекта размещения отходов хранится у юридического лица и индивидуального предпринимателя, эксплуатирующего данный объект размещения отходов.

Второй экземпляр характеристики объекта размещения отходов в уведомительном порядке направляется юридическим лицом и индивидуальным предпринимателем, эксплуатирующим данный объект размещения отходов, почтовым отправлением и (или) с использованием электронных средств связи в территориальный орган Росприроднадзора по месту нахождения объекта размещения отходов.

В соответствии с п. 16 Порядка ведения государственного кадастра отходов (утв. Приказом Минприроды России от 30 сентября 2011 г. № 792) (далее – Порядок) государственный реестр объектов размещения отходов (ГРОРО) включает свод систематизированных сведений об эксплуатируемых объектах хранения отходов и объектах захоронения отходов, соответствующих требованиям, установленным законодательством Российской Федерации.

При этом в соответствии с п. 18 указанного нормативного правового акта ГРОРО формируется на основе информации об объектах размещения отходов, полученной в результате их инвентаризации, проведенной в соответствии с Правилами инвентаризации объектов размещения отходов, утвержденными Приказом Минприроды России от 25 февраля 2010 г. № 49. В соответствии с п. 19 Правил территориальные органы Росприроднадзора в 10-дневный срок с даты поступления от юридического лица и индивидуального предпринимателя, эксплуатирующего объект размещения отходов, характеристики объекта размещения отходов, составленной по результатам проведения инвентаризации объектов размещения отходов, представляют в Росприроднадзор информацию о данном объекте размещения отходов, предлагаемом для включения в ГРОРО.

На основании изложенного, обязанность по проведению инвентаризации объектов размещения отходов и направлению характеристики для включения объекта размещения отходов в ГРОРО возложена на юридическое лицо и (или) индивидуального предпринимателя, эксплуатирующего данный объект размещения отходов.

Таким образом, юридические лица, передающие отходы для размещения организациям, эксплуатирующим объекты размещения отходов, не имеют объективной возможности для соблюдения п. 7 ст. 12 ФЗ «Об отходах производства и потребления» и, соответственно не могут быть привлечены к административной ответственности за его несоблюдение.

Борис Кокотов